林衛基 和 菲利普 文詹得
根据最近发表的文章： http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=42801.0
财政改革是三中全会改革蓝图的重要部分。当中包括财税改革、改善财政框架和加强地方政府财政为目标。本文侧重于财政收入改革，重点讨论财政收入政策如何促进经济环保转型、同时提高财政可持续性，以及使增长更广泛共享 。中国低效的税收体系是转向新增长模式的障碍。虽然中国总体税负低于经合组织平均水平，但财政政策的再分配效果也较低。这反映了对间接税过于依赖以及直接税（特别是社保缴费） 的累退性。结果往往是低收入者所支付的有效税率往往比高收入者高得多。此外，地方财政收入与支出责任不匹配，在一定程度导致地方政府经常依赖其他来源为支出提供资金。
中国有相当大的空间实施财税改革，以提高经济效率和人民生活水平，尤其是对于低收入群体。有关改革方案包括：提高个人所得税和社保缴费体系的实际累进性；继续‘营改增’ 过渡；逐步实施房产税；征收环境税等。这些改革的设计还可着眼于将地方政府事权和财权更好地协调起来。
本文提出几项财政收入改革的方案供参考。文中还说明这些财税改革对预算的影响，以及如何与其他改革结合起来，以确保公共财政的可持续性。我们的估计显示，财政收入改革在中期内可使财政收入增加GDP的4.5%至6.5%。这将为解决地方政府财政风险问题以及增加教育和医疗等社会开支提供空间。
I. 中国的税收体系
过去中国的名义财政收入增长率平均约为20%，大大高于GDP名义增长率（图1）。税收的增长速度快于名义经济增长率，反映了税收征管的改善以及服务业比重的提高（有效税率更高）。预算体系往往以年度预算平衡为目标，这强化了顺周期性。在财政收入提高时，不是将盈余结转到下一年，而是相应增加支出，进而产生更多税收。[1] 中国的总体税负与亚洲的其他经合组织经济体相当，但中国的税收收入高度依赖间接税。2013年税收收入约占GDP的22%，低于经合组织平均占GDP34%的水平。然而，对货物和服务征收的间接税（包括增值税和营业税）占税收收入的一半以上（图1）。个人所得税和企业所得税等直接税仅在税收收入占很小一部分，远远低于经合组织平均水平。此外，中国在更大程度上依赖非税收收入，如政府基金、税费和从国有企业所有权中获得的收入，这些收入通常由地方政府征收。为了弥补收入不足，地方政府经常依赖土地出售收入为支出提供资金（见下面所述）。如果考虑到非税收收入和土地出售净收入（约占GDP的2.75%），中国的总体税负（税收与GDP之比）类似于澳大利亚、日本和韩国等其他亚洲经济体的水平。
税收和转移的再分配效应在中国则相对有限。按基尼系数衡量的收入不平等在上世纪80年代中期较低，不到0.3，但近年来持续上升到接近0.5。收入差距和有限的再分配效应体现在按收入群体划分的平均收入上。处于收入最高十分位数的人挣得的收入是处于最低十分位数的人的16-18倍（世界银行和国务院发展研究中心2013）。收入不均加剧的现象与其他中等收入国家的经历形成对照，其他国家的收入不均程度在同一时期内平均而言保持稳定（Cevik和Correa-Caro 2015）。在缩小收入不均方面，财政政策所起的作用相对很小，体现于税收和转移之前与之后的基尼系数相差不多（图1）。这些指标反映出直接税和转移所产生的影响有限，而对间接税的依赖则进一步增大了税收的累退性。此外，户口状况也影响社会服务和社会保障的质量和发放，这加剧了收入差距，削弱了财政政策的再分配效应。
各个省份的地方政府财政状况不同。总的来说，大都会地区的财政状况强于内陆地区。从各省情况看，大都会的税负往往更高，并且更加依赖间接税，而沿海和内陆省份的税负平均而言则类似（图2和附录表1）。大都会税收收入平均占GDP的18%，而其他省份的税收收入约占省GDP的12%。2012年各省财政收入占本省GDP的8%至14%不等。沿海地区往往是财政盈余，而内陆地区往往是财政赤字，这表明，中央政府的转移在地方政府财政中发挥重要作用。
中央与地方政府之间的收入共享采用不同形式的规定比率。税收收入主要有三类（表1）：（1）中央税收，专门用于为中央政府支出提供资金，主要包括与外贸有关的税收，如关税、贸易相关增值税、奢侈品税和出口退税；（2）完全由地方政府控制的地方政府税收，例如，房地产相关税收和营业税；（3）中央政府与地方政府共享的税收，包括个人所得税和企业所得税等直接税以及增值税（不包括与贸易有关的增值税）。
多数地方政府往往面临收入不足问题，不得不依赖其他融资渠道来履行支出责任（图2）。地方政府税收收入（包括共享部分）占政府总收入的近一半，而地区政府支出约占政府总支出的三分之二（Wang和Herd，2013年）。中央政府的转移仅能解决部分缺口，从而使地方政府不得不依赖土地出售收入，以及通过地方政府融资平台进行的预算外借款，来为支出供资。目前营改增过渡，这只会加剧许多政府的收入不足，除非采取新措施把地方财政收入与支出责任匹配协调起来。[2] 地方政府可大致分为省级、地区级、县级和乡级。每级政府都必须维持平衡预算，从上级政府接受转移，并向下级政府提供转移。县级政府的支出责任往往最大，因此最依赖转移。
在介绍了税收和财政分税制的主要特征之后，下面描述中国个人缴纳的主要税收的特征。
个人所得税。就业收入本身的税率具有累进性，与经合组织经济体可比，但税级较宽，起征点较高（见表）。最高边际税率是45%，针对收入分布的最顶端（约为全国平均收入的35倍），适用于少数高收入者（图3）。相比之下，经合组织平均而言对相当于全国平均工资约四倍的工资就开始采用最高边际税率。根据基于住户调查数据的示意性计算，超过80%的职工无需缴纳个人所得税，因为免征额较高，为每年42000元人民币，约相当于全国平均工资的两倍。这一比率在经合组织平均约为0.25。另外，与一些经合组织经济体不同，中国的个人所得税不按家庭给予标准税收抵免。同时，个人所得税占税收收入总额约5%，比例较小。结果令个人所得税虽然名义上是累进的，但再分配效应很小。
个人的经营收入也需缴纳个人所得税，适用累进税率，边际税率在5%到35%之间不等。职业收入（定义为个人经营者从医疗、法律和技术服务等活动中取得的收入）和资本收入（包括股息、利息、特许权使用费、资本利得和财产转让收入）平均分别按16%和20%的税率纳税。2011年下调租赁收入税率后，租赁收入（减20%用作维护成本）按10%纳税，以鼓励住房市场的发展。几项收入来源不需缴纳个人所得税，包括从政府债券和在中国的银行的存款账户中获取的利息，以及从农业活动中获得的收入。最后，养老金缴款和退休时的养老金收入不需缴纳个人所得税。这意味着，退休储蓄有相当高的隐性补贴。
社保缴费。雇主和雇员必须为养老金、医疗保险和失业保险缴纳社会保险费（表2和图3）。雇主从工资中预扣缴费并直接汇缴，平均约为雇员总工资的11%（扣除个人所得税后接近9%），各省和地区的具体比例有所不同。虽然适用名义统一费率，但要求根据收入的一定推算值支付最低雇员缴费。而职工的推算最低收入定为去年当地平均工资的60%。据估计，在几个大城市，约30%的城市劳动力所挣收入低于60%的门槛值（Cai、Du和Wang，2011年）。上述社保缴费的特征，加上缴费上限定在当地平均工资的三倍，这意味着，雇员收入的有效缴费率具有很强的累退性（世界银行和国务院发展研究中心，2013； Brys等人，2013）。当前的结构（特别是低收入者的推算应税收入）扭曲了劳动力市场，降低了灵活性，往往更有利于非正式就业者和个体经营者，因为他们基本不受缴费规定的限制。这也可能已经导致低收入职工大量退出这一体系。 2010年约四分之一的城市劳动力不在社保缴款的覆盖范围内（Pallares‐Miralles、Romero和Whitehouse，2011年）
最贫困住户的劳动力收入所占比例相对较小，这在一定程度上减轻了收入分布最底端的社保缴费收入推算体系的强累退性。这也是因为，对低收入住户的免税私人和社会转移起了重要作用。然而，对于大多数住户，社保缴费占其直接纳税义务的90%以上。所有收入来源（包括经营和资本收入）的平均法定税率也显示，处于收入分布最底端的住户的纳税负担非常沉重。这也体现在住户报告的平均有效税率上（平均有效税率的衡量方法是市场收入总额与考虑到税和转移之后的净可支配收入之差） [3]
鉴于社保缴费的推算，加上个人所得税低，收入者的就业收入有非常高的纳税负担。根据住户收入调查进行的分析显示，最低四分位数收入的住户的有效税率远远高于收入较高群体。在低于平均工资收入70%的就业收入范围内，有效税率实际上是累退的（图3左部中图），大大高于经合组织对单身者和两孩夫妻适用的有效税率。
房产税。中国从房产和土地相关税收中取得的收入与其他经合组织国家是可比的，但多数税收是对交易征收的，而不是根据房地产估值经常性征收（图4）。[4] 这些税合起来约占税收收入的7%（相当于GDP的1.5%–2%）。政府2011年在上海和重庆实行房产税试点，但由于免税和执行方面的挑战，所产生的收入有限。
环境税。中国征收各种资源和车辆税以及污染费，但相比经合组织国家，总征收水平较低。执行和设计问题也导致这些税无法充分有效地解决外部性成本问题。例如，资源的使用往往是按原始投入而不是产生外部性的成分征收税费。煤就是一个很明显的例子。对煤的开采按各地区征费，但不是对煤的碳成分直接征费。此外，存在不同的征费结构，每种征费结构在省与当地机构之间都有不同的分享机制，这导致地方管理部门没有足够的动力确保系统性执行和征收。从征费转向更广泛的资源税的过程也因此变得更为困难。征费水平往往较低，执行不力（Parry、Heine、Lis和Li，2014年）。最近的估计显示，中国的污染产生的总外部性远远高于其他国家，这在很大程度上是因为污染源（如煤电厂 ）非常接近高密度城市居住区。
增值税。当前的改革打算将服务业的营业税（根据总收入征收）完全替代为增值税（附录表3）。[5] 在过渡阶段，不同的税率适用于不同货物（13%-17%）和服务（6%-11%），这在一定程度上是因为要用不同税率指导资源配置（例如，部分行业的技术升级），并确保平稳过渡（例如，避免中小企业纳税负担大幅加重）。[6] 小企业仍将适用简化的增值税税率，按产出（不对投入进行扣减）缴纳3%的低税率。试点地区的初步经验显示，供应商的纳税负担没有增加，改革使多数中小企业缴付税额下降。当局还表示，改革已促使对有关部门的投资增加。
II. 财政收入改革
十八届三中全会改革蓝图的主要财政改革包括财税改革、改善财政框架以及加强地方政府财政。财政改革是改革蓝图的重要部分，在实现更公平和可持续性的经济增长方面发挥关键性作用。财政收入改革的主要内容包括，服务业‘营改增’，降低社保缴费，加强环境税，以及实行全国房产税（经常性税收，按房产市场价值征收）（附录表3）。
财政收入改革应着眼于增进效率、促进环保经济转型以及实现更包容和持续增长 。为此，设计完善的财税改革可以减轻所得税和社保缴费的累退性税楔，产生更多收入来满足 社会支出需要，并有助于将地方政府事权和财权更好地协调起来。下面描述每个税收领域的改革。
A. 提高对就业收入所征税收的累进性
降低社保缴费率（目前处于较高水平且具有很强的累退性）有利于低收入职工。在十八届三中全会的改革蓝图中，当局已经承诺在适当的时候以适当的步伐降低社保缴费率。进行这种调整时，应确保社会保障体系的可持续性，包括对养老金体系的参数进行修改，以及将福利和历史遗留部分转到广义政府预算。另一个重要改变将确保用低收入职工的实际收入来计算社保缴费，而不是按当前方法推算最低收入水平。做出这种调整后，将能避免收入低于最低水平的职工的缴费率过高。事实上，一项近期研究发现，在几个大城市，约三分之一的城市劳动力的收入远远低于社保缴费的推算门槛值。此外， 当中约一半职工中，在正规部门就业的有效税楔超过65%（Cai、Du和Wang，2011年）。
需要同时考虑个人所得税和社保缴费改革。较广泛的改革能够降低具有很强累退性的社保缴费。根据收入分布和适用税率所作分析表明，个人所得税能够产生接近国际水平的额外财政收入。这将为降低低收入职工的社保缴费提供空间，同时仍能使财政收入增加GDP的2%-3%（专栏1）。
另一个重点是提高养老金跨省统筹 。尽管这一领域已经取得进展，但仍需开展更多工作，以确保职工能携带养老金换工作和换地区。例如，在实践中，城市职工养老金各个分体系之间以及农村与城市体系之间仍存在可携性问题。随时间推移，社保改革可以将可携性原则扩大到各个体系和各个省份，同时更全面地整合不同的养老金体系（世界银行，国务院发展研究中心 2013）。通过已宣布的户口和农村土地改革措施，加强社保体系将能显著促进提高生活水平、改善劳动力流动性以及提高低收入者的可支配收入。尽管提高中高收入者的边际税率可能会减少其劳动力供给并增加逃税避税行为，但改革应能改善劳动力征税的总体分布。目前从个人所得税中取得的财政收入的水平较低，这也能确保税率的提高不会给经济增长带来过高的负面成本，前提是在提高有效税率的同时扩大税基。
B. ‘营改增’改革
将增值税扩大到服务业，取代流转税，这是政府收入改革的重要部分。增值税更高效及容易征收。这种改革还将促进对服务业的投资，减少流转税的多阶段征收和两种消费税当前并存所带来的扭曲。一旦完成过渡，可考虑减少现有的多个税率以提高效率，理想的情况是实行单一增值税率。而希望通过多个税率实现的政策目标可以通过其他手段实现，例如，有针对性的支出计划，投资抵免或企业所得税下的加速折旧安排。
扩大税基和统一税率将显著提高增值税收入。对近期居民消费、企业投资和税收收入数据所作分析表明，平均有效增值税率约为11%-14%。这是在对货物征收的17%的增值税和对服务征收的6%-11%的税率之间。例如，如果增值税扩大到服务业（取代营业税），税率采用当前对货物征收的17%的标准税率，而不是对一些服务征收的税率，那么收入将增加GDP的2%以上。[7] 对货物和服务征收约12%-14%的单一增值税税率（类似于当前的有效税率）也是一种选择，这可能使税收收入增加GDP的0.5%-1%。此外，再平衡调整当中朝着消费（包括服务）的方向会提高增值税收入（其他条件相同的情况下，消费对GDP比率的上升将使增值税收入增加）。这可以为提高收入或降低单一增值税税率的某种组合提供空间（Lam和Maliszewski 2015 ）。
C. 扩大房产税
改革蓝图要求将房产税扩大到现有两个试点城市之外。继2011年在重庆和上海启动了试点计划之后，房产税可以扩大到其他省市。[8] 随时间推移，房产税可以取代地方政府对土地和房产征收的大量交易税费。国土资源部最近宣布将从2015年3月起施行房地产登记条例。在全国范围内全面推行房产税之前，还需建立登记制度和房产价值评估框架。
得到有效设计和实施的房产税有助于经济走上更具包容性和可持续性的增长路径：
· 首先，跨国证据显示，从住房产税中取得的财政收入往往用于为地方公共服务支出提供资金，这有助于将地方政府的收入与支出责任协调起来（Brys等人，2013年，以及Norregaard，2013年）。
· 其次，住房保有税的税基比住房交易税更加稳定，在制定适当的免税规定的情况下（并且考虑到高收入家庭的房产财富更高），可以实现住房保有税的累进性。
· 第三，设计完善的房产税还有助于城市发展并遏制房地产市场的投机压力。Barnett和Zhang（2014）估计，2012-2013年大城市房产交易中约有三分之一是由这种财政性压力驱动的，尽管其他研究估计税收的作用要小得多（Rothman 2014）。[9] 然而，房产税的推出需要选择适当的时机，并分阶段实施，以避免引起房地产市场下滑。目前正在就房地产登记和价值评估的立法开展准备工作。
将当前的房地产交易税费合并为住房保有税的过程对财政收入的影响最初可能是中性的。随时间推移，经济增长和城市化可以产生更多的地方收入，这将增强财政状况，缓解地方政府的收入不足。例如，接近经合组织平均水平的税率可能使财政收入增加GDP的1%-1.5%。
D. 征收环境税
征收环境税费方面的改革明确包括在第十二个五年规划中。自然资源的合理化使用将促进更加有利于环境的经济增长。环境保护法的修订是重要的一步，为今后进一步采取措施奠定了健全的法律基础。几个税收工具能够补充政府现有的改革议程。
· 首先，可以按矿物燃料碳排放率征税。在污染进入经济的那一点（如煤矿、电厂或石油精炼厂）征税，将减少应税机构的数量，从而减轻管理负担。另外，中国现有的资源税管理结构也将能得到利用。最后，上游税还能为各个部门和活动的最优减排行为提供必要的激励。具体而言，在降低能源消耗和污染排放的成本最小的领域，能够促进更大程度的节能和减排，例如，可以鼓励使用过时的高污染技术的工厂安装和运行排放控制技术。相比之下，当前的监管方法在制定减排目标时往往未考虑当前的耗能和污染水平。对于已经按最高环境标准运行的新工厂和投资，这样做给它们造成的负担尤其大。
· 其次，对二氧化硫和氮氧化物排放以及细微粒等空气污染物的当前征费水平可以显著提高。当前的水平仅是本地污染估计健康成本的很小一部分（Parry等人，2014年）。另外，可以将其法律地位提升到完全意义上的税收，以便于执行。可以进一步提高对汽油和其他石油产品征收的消费税，以减轻负面外部性。根据外部性成本实证估计，汽油的有效税率可以从当前的每升40分提高到每升55分，从而达到与经合组织经济体可比的水平，但仍大大低于日本（每升75分）和韩国（每升85分）的水平。最近提高燃料税收的措施是朝着正确方向迈出的一步，尽管税率仍低于最优水平。
· 第三，可以调整车辆税，以更好地反映其作为外部性来源的排放水平。这可以取代目前基于发动机排量的分级体系。改革方案包括按车辆价值征收从价消费税，实现财政收入目标，以及按排放率实行收入中性的“收费返还”制度。[10]
这些市场化方法具有显著优势，能够实现更加“绿色”的经济增长，保护环境。尽管这些税收的主要目标是促进环保行为，随时间推移，预计它们可能也会使财政收入提高到约相当于GDP2.5%-3%的与经合组织平均水平可比的水平（提高1-1.5个百分点）。今后应重视更有效地实施污染定价，严格地执行环境保护规定和鼓励采用环保技术的政策，以及逐步转向地方财政当局明确征税的做法。
III. 收入改革与总体财政改革的协调
财政收入改革应与其他财政改革保持一致，并保持在财政封套之内，以确保可持续性。十八届三中全会蓝图提出的财政改革包括，更好地控制地方政府财政，加强基本医疗、养老金和教育等方面的社会支出，改善财政框架以实现地方收入与支出责任的统一（表3）。本节提出各种收入改革方案，它们能对总体财政改革起到补充作用——例如，加强社会支出，控制地方政府财政风险——同时确保中期财政可持续性。
A. 控制地方政府财政带来的风险
地方政府财政高度依赖预算外活动，这不可持续，带来显著风险（Barnett和Zhang，2014年；基金组织，2014年）。通过地方政府融资平台进行的预算外支出提供资金的投资规模仍然很大，可能给地方政府财政带来越来越大的压力，对金融稳定和经济增长造成风险（图5）。[11] 2013年，地方政府债务平均而言已经上升到财政总收入的近70%（相当于省GDP的23%）。如果把政府担保和或有负债也算进来，平均债务约相当于省GDP的33%，在一些省份高达GDP的60%以上——鉴于财政收入基础较小，债务水平非常高。[12] 在更大程度上依赖预算外地方政府融资平台活动来支持经济增长的省份，债务负担往往更高（附录表2）。这突出表明，地方政府融资平台一方面支持了经济活动，另一方面也加重了对信贷刺激投资作为经济增长引擎的依赖。地方政府财政也容易受到房地产市场调整的冲击。一些省份的税收收入（不包括土地出售收入）有五分之一来自房地产和相关部门。此外，它们依赖从出售土地中得到的净收入为公共基础设施投资提供资金。[13]
最近实行了限制地方政府借款的框架安排。“开前门”，允许发行市政债券，同时“关后门”，取消其他融资方式（例如通过地方政府融资平台），这样一种战略将改善对地方政府借款的监督。去年6月推出了直接在市场上发行市政债券的试点计划。将于2015年1月实施的预算法修正案还将建立预警制度，要求地方政府借款纳入预算，遵守信息披露要求。
情景分析考虑全面改革情景，即在增长模式转变过程中降低对公共投资的依赖。实证估计显示，2009-2013年省地方政府融资平台负债增长与省投资增长紧密相关，特别是在中西部地区。为了控制地方政府借款，在中期内可以将公共投资和基础设施支出（包括通过地方政府融资平台进行的）对GDP比率降低约5-6个百分点，使其大致回到全球金融危机之前的水平（基金组织 2014；Lam和Maliszewski 2015）。公共投资和基础设施支出的下降会缓解地方政府财政压力，有助于控制风险，并改善资源配置。加强对地方政府借款的监督也有助于将地方政府的收入与支出责任更好地协调起来。
B. 提供更好的社会服务
中国的社会支出低于其他大型经济体（如巴西、俄罗斯和土耳其），今后中国将面临增加社会支出的压力。这种压力的主要来源是长期人口变化趋势以及政府扩大养老金和医疗覆盖面的承诺。根据世界银行的预测，中国的公共养老金支出到2030年可能增加一倍。仅人口趋势就可能使医疗支出增加50%。扩大教育和养老金覆盖面的政策承诺会显著增加这种支出。
作为一揽子财政改革的一部分，社会支出的增加幅度虽大但可负担。例如，可以将政府支出的重点从公共基础设施转到其他领域，同时通过实施上述改革增加财政收入，以便为社会支出的扩大提供资金。在中期内，还需控制按增扩概念衡量的预算外支出（2013年相当于GDP的7.5%）。应进一步加强养老金和医疗保险体系，包括改善和扩大覆盖面，这有助于改善社会计划的融资和效率。
C. 财政改革的可选方案
各种可选方案显示了财政收入改革、削减预算外支出和增加社会支出措施的组合如何能确保实现财政可持续性目标。财政收入改革将产生相当于GDP的4.5%–6.5%的财政资源，而逐步削减公共投资将释放相当于GDP5%的资源。这两项措施将为增加医疗、教育和社会保障等领域的公共投资提供空间，使这些领域的公共投资能够达到与其他新兴市场可比的水平。与此同时，在中期内也能实现每年将预算外活动对GDP比率降低1个百分点的目标，尽管每年的调整步伐将取决于宏观经济状况（表3）。如第III节之前的内容所述，从财政收入改革中取得的资源将来自以下几方面：提高个人所得税和社保缴费的累进性，过渡到服务业增值税体系，以及加强环境税。示意性情景显示，一揽子措施还将确保公共财政的可持续性。实施可选方案中包括的所有财政改革措施将使政府债务在中期内稳步下降。这与基线情景形成对照。基线情景假设缓慢实施改革，在这一情景下，增扩概念的政府债务在中期内将继续上升。
IV. 结论
本文说明，在中国，财政收入改革如何能促进更具包容性、更有利于环境的经济增长。相比经合组织经济体，中国在加强财政政策再分配作用方面具有相当大的空间。关键步骤将包括，降低对间接税的依赖，以及提高个人所得税和社保缴费的累进性。其他措施包括，实行住房保有税，加强环境税的征收，以及过渡到全面的增值税体系。
财政收入方面的这些改革措施是促进社会支出和确保公共财政可持续性的一揽子改革的重要组成部分。收入改革可以产生相当于GDP 4.5%-6.5%的额外财政空间。同时，如果削减预算外公共基础设施支出（主要通过控制地方政府借款来实现），社会支出将有可能得以逐步但大幅增长。总的来说，一揽子改革在中期内将使增扩概念的财政赤字对GDP比率每年下降1个百分点左右，尽管年度调整步伐将取决于经济状况。
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